Merz-Plant 21-10-0: Radikale Mehrwertsteuer-Reform geplant

Die Bundesregierung prüft eine Neuordnung der Mehrwertsteuer mit Nullsatz für Grundnahrungsmittel. Experten warnen vor verdeckter Steuererhöhung.

Im Zentrum steht die sogenannte „21-10-0"-Formel – ein Modell, das grundlegende Lebensmittel erstmals komplett von der Steuer befreien würde. Der Plan von Kanzler Friedrich Merz hat eine hitzige Debatte über die finanziellen Auswirkungen und die tatsächliche Entlastung für Geringverdiener entfacht.

Das Drei-Stufen-Modell im Detail

Die Reform würde das bisherige Zwei-Stufen-System durch drei klare Kategorien ersetzen. Der Regelsatz von derzeit 19 Prozent steigt auf 21 Prozent. Der ermäßigte Satz von 7 Prozent klettert auf 10 Prozent. Und das Novum: Grundnahrungsmittel werden mit 0 Prozent besteuert.

Die Zahlen, die im Raum stehen, sind gewaltig. Nach Berechnungen aus diesem Monat würde die Anhebung des Regelsatzes auf 21 Prozent jährlich rund 30 Milliarden Euro zusätzlich in die Staatskasse spülen. Dem gegenüber stehen Steuerausfälle von schätzungsweise 17 Milliarden Euro durch die Nullbesteuerung von Lebensmitteln. Die Anhebung des ermäßigten Satzes brächte weitere drei Milliarden. Unterm Strich stünde ein Plus von rund 16 Milliarden Euro für den Bundeshaushalt.

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Das Steuerzahler-Institut (DSi) kommt auf noch höhere Werte: 31 Milliarden durch den höheren Regelsatz, Verluste von nur 12,5 Milliarden – und damit ein Überschuss von 18,5 Milliarden Euro. Genau das befeuert die Kritik: Geht es hier wirklich um soziale Entlastung oder eher um eine verdeckte Steuererhöhung?

Politischer Widerstand und die Juni-Frist

Die Reform stößt auf breiten Widerstand – von politischen Gegnern und Interessenverbänden gleichermaßen. Die Bundesregierung betonte zwar am 19. Mai auf eine Anfrage der Grünen, der Koalitionsvertrag von Union und SPD sehe keine weiteren Änderungen vor. Doch die Planungen laufen längst auf Hochtouren.

Eine Koalitionsrunde am 12. Mai diente als Vorgespräch. Der entscheidende Termin ist für den 30. Juni 2026 angesetzt. Dann soll ein großes Reformpaket geschnürt werden – mit Änderungen bei der Einkommensteuer, am Arbeitsmarkt und bei den Renten. Schon am 10. Juni treffen sich Regierungsvertreter mit Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden, um die wirtschaftlichen Folgen zu erörtern.

Reiner Holznagel, Präsident des Bundes der Steuerzahler (BdSt), geißelt das Modell als massive Steuererhöhung und warnt vor einem bürokratischen Monster. Das Kernproblem: die juristische Abgrenzung zwischen „grundlegenden Lebensmitteln" (0 Prozent) und allen anderen Produkten (10 oder 21 Prozent). Der BdSt plädiert stattdessen für einen radikal vereinfachten Einheitssatz von 19 Prozent.

Lehren aus der Gastronomie

Die Debatte wird durch Erfahrungen aus der Gastronomie befeuert. Seit Januar 2026 gilt dort ein reduzierter Satz von 7 Prozent. Der Datev-Mittelstandsindex zeigt: Die Umsätze in der Branche lagen im April nominal fast vier Prozent über dem Dezember-Wert und 7,1 Prozent über dem Vorjahr. Doch die Entlastung kam nicht bei den Gästen an.

Ökonomen beobachten, dass die Steuersenkung von den Betrieben genutzt wurde, um die eigenen Margen zu verbessern – nicht, um die Speisekarten günstiger zu machen. Das nährt die Skepsis gegenüber der geplanten Nullrate für Lebensmittel. Was, wenn der Handel die Ersparnis einfach einbehält? Dann verpufft die Entlastung für Geringverdiener.

Die Lage der kleinen und mittleren Unternehmen bleibt ohnehin fragil. Zwar legte die Gastronomie umsatzmäßig zu, doch die Beschäftigung schrumpfte seit Frühjahr 2024 um 3,6 Prozent. Der gesamte deutsche Mittelstand stagniert – das Umsatzwachstum liegt bei mageren 1,2 Prozent im Jahresvergleich.

Digitalisierung als Knackpunkt

Während die Politik über Steuersätze streitet, kämpfen Unternehmen bereits mit einer anderen Revolution: Seit dem 1. Januar 2025 gilt in Deutschland die Pflicht zur B2B-E-Rechnung. Firmen müssen in der Lage sein, strukturierte digitale Rechnungen in Formaten wie XRechnung oder ZUGFeRD zu empfangen.

Der vollständige digitale Steuer- und Rechnungsprozess gilt als Grundvoraussetzung für jedes komplexe Mehrwertsteuersystem. Doch die Umstellung läuft alles andere als rund. Eine Umfrage des Zentralverbands des Deutschen Handwerks (ZDH) unter mehr als 1.900 Betrieben zeigt: 47,4 Prozent berichten von höherem Verwaltungsaufwand durch E-Rechnungen. Fast 20 Prozent stellen Abweichungen zwischen den digitalen Datensätzen und den PDF-Versionen fest.

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Sollte die „21-10-0"-Formel mit ihren neuen Abgrenzungskategorien kommen, droht der Verwaltungsaufwand weiter zu explodieren. Die Pflicht zur Ausstellung von E-Rechnungen für größere Unternehmen (über 800.000 Euro Umsatz) startet 2027, die allgemeine Pflicht folgt 2028.

Ausblick: Entscheidung im Sommer

Das Schicksal der „21-10-0"-Formel entscheidet sich in den kommenden Wochen. Die Regierung muss den Spagat schaffen: 16 bis 18,5 Milliarden Euro Mehreinnahmen gegen den politischen Druck, die Inflation abzufedern. Die Verhandlungen am 30. Juni werden zur Nagelprobe.

Für den Einzelhandel und die Lebensmittelbranche geht es um nichts Geringeres als die größte Veränderung der Lebensmittelbesteuerung in der Geschichte der Bundesrepublik. Doch zuvor muss die Koalition interne Konflikte lösen und die Bedenken der Gewerkschaften ausräumen. Die jüngste Kritik an Kanzler Merz während Arbeitsmarkt-Demonstrationen zeigt: Die Stimmung ist aufgeheizt.

Die entscheidende Frage bleibt: Kann die Regierung glaubhaft machen, dass die Steuerbefreiung bei den Verbrauchern ankommt – oder stopft sie nur die Löcher im Haushalt?